Особенности управления жилищно-коммунальным комплексом в РФ

УДК 334.7; 365.6; 640

Особенности управления жилищно-коммунальным комплексом в РФ

©Борисов С. В.,
Новиков Л.В.
Ясакова И.Г.,

2014

Ассоциация «ОборонСтрой», г. Москва
Академия ноосферного образования, г. Москва

Сбои в работе управляющих компаний жилищно-коммунального хозяйства

приводят к серьезным последствиям имеющим как экономический, так и социальный

характер. Саморегулируемых организаций в жилищно-коммунальном комплексе могут

решить основные проблемы обеспечения требуемых объемов и качества жилищных

услуг. В работе исследованы вопросы работы саморегулируемых организаций при

управлении жилищно-коммунальным комплексом и предложены пути повышения

качества жилищных услуг.

Саморегулируемые организации, профессиональная деятельность, жилищно-коммунальные услуги.

Self-regulatory organization, professional work, housing and communal services.

На сегодняшний день жилищно-коммунальный комплекс (ЖКК) - один из

наиболее значимых элементов городского хозяйства, важнейшая часть территориальной

инфраструктуры. Его деятельность в значительной степени формирует жизненную среду

человека - комфортность жилища, микрорайона, города, т.е. осуществляет функции

жизнеобеспечения территорий. ЖКК оказывает материальные услуги населению

непроизводственного назначения. Они подразделяются на услуги индивидуального и

общественного потребления.

По социальной значимости предприятий ЖКК выделяет три уровня

обеспечивающих систем:

- осуществление деятельности ЖКК первоочередных жизненных потребностей

населения (особенно в крупных городах)

- осуществление деятельности ЖКК ежедневно или с периодичностью в несколько

дней.

- осуществление деятельности ЖКК по мере необходимости.

Прекращение функционирования любой из названных служб или сбои в их работе

могут привести к возникновению чрезвычайной ситуации. Жилищно-коммунальный

комплекс - это замкнутый, внешне ограниченный и зависимый тип производства: оно

замкнуто па потребностях, формируемых на конкретно заданной территории; оно

ограничено, т.е. имеет предел, определяемый масштабами указанной потребности в

соответствующих услугах на ограниченной территории; оно зависимо от ряда факторов,

которые формируют величину и структуру этих потребностей в каждый соответствующий

период времени. [1(стр.34)] Таким образом, жилищно-коммунальные предприятия не

могут выступать в качестве самостоятельного производителя, определять по своему

усмотрению формы, объемы и масштабы деятельности. Их функционирование жестко

привязано к инфраструктуре, ограниченной пространственной и функциональной

организацией города.

Нормальное функционирование ЖКК в значительной мере связано с другими

отраслями городского хозяйства и системами народнохозяйственного уровня. Некоторые

услуги коммунального характера оказываются предприятиями, которые сами не

производят продукцию, а являются посредниками между предприятиями-

производителями и населением города. Отсюда возникают сложные задачи организации

управления распределением, учетом и расчета стоимости предоставленных услуг и

произведенных затрат по коммунальным теплоносителям.

По этим видам ресурсов основными снабжающими организациями являются:

- электроэнергия - централизованные региональные энергосистемы a в удаленных

районах - местные электростанции;

- природный газ - организации, входящие в состав РАО "Газпром";

- теплоэнергия - ТЭЦ, принадлежащие региональным энергосистемам, и местные

котельные, значительная часть которых находится в муниципальной собственности;

- водоснабжение и водоотведение - организации типа "Водоканал" в большинстве

своем муниципальные предприятия, в отдельных городах - акционерные общества.

Тесная взаимосвязь ЖКК со всеми элементами и подсистемами городского и

народнохозяйственного уровней приобретает особое значение при решении проблем

муниципального управления, требующего комплексного подхода к функционированию и

развитию территории города.

Таким образом, жилищно-коммунальный комплекс (ЖКК) - сложное

многоотраслевое образование, в котором каждая отрасль выполняет четко поставленные

задачи. По своей природе ЖКК представляет собой целостную систему, а не простую

сумму отдельных отраслей. Он развивается по свойственным ему объективным законам, а

территориальная целостность предопределяет необходимость комплексного подхода к

формированию системы управления им. Для построения эффективной системы

управления ЖКК необходимо учитывать его особенности как объекта управления,

которые определяются прежде всего тем, что это сложный конгломерат предприятий

различных отраслей, тесно взаимосвязанных едиными экономическими и социальными

целями и задачами. [2(стр.36)] Исходя из функциональных особенностей (т.е. функций

предоставления услуг) в составе ЖКК можно выделить три основных блока:

- жилищное хозяйство;

-системы инженерного обеспечения жилой застройки города или

ресурсообеспечения;

- общегородское коммунальное хозяйство.

Жилищное хозяйство вне зависимости от формы собственности обеспечивает

защиту граждан от внешних климатических воздействий. Системы инженерного

обеспечения жилой застройки обеспечивают коммунальными услугами жителей

населенных пунктов в зависимости от степени благоустроенности и комфортности жилья.

Общегородское коммунальное хозяйство позволяет получать доступ всему населению вне

зависимости от уровня доходов.

Главными целями функционирования и развития ЖКК являются: обеспечение

сохранности объектов жилищного и нежилого фондов; системы водо-, тепло-, энерго-,

газоснабжения и водоотведения. Жилищно-коммунальный комплекс - это крупная отрасль

непроизводственной сферы, предназначенная для сохранности и улучшения

использования жилищного фонда, бесперебойного обеспечения населения

коммунальными услугами, необходимыми для жизни и деятельности человека,

дальнейшего повышения общего уровня благоустройства и санитарного состояния

городов.

В составе ЖКК выделяют следующие отрасли:

- жилищное хозяйство;

- водопроводно-канализационное хозяйство;

- теплоэнергетическое хозяйство;

- электроснабжение;

- газовое хозяйство;

- санитарная очистка и благоустройство городских территорий;

- дорожно-мостовое хозяйство и другие сферы. [3(стр.57)]

Важной особенностью ЖКК является разнообразие форм подчиненности его

предприятий в территориальном аспекте. В крупных городах с районным делением часть

отраслей имеет предприятия и организации, по подчиненности разбитые по

административным округам и районам города. К ним относятся: жилищное хозяйство;

ремонтно-строительное производство; часть дорожного и паркового хозяйства. При

другом районировании, не совпадающем с административными районами города,

имеются сетевые хозяйства - такие, как водопроводно-канализационное, газовое,

теплоэнергетическое. В некоторых отраслях отсутствует районирование управления, и

они являются общегородскими.

Важнейшая особенность ЖКК как объекта управления - его направленность на

удовлетворение приоритетных потребностей населения. Предприятия ЖКК, удовлетворяя

соответствующие потребности населения и других категорий потребителей, обеспечивают

необходимые условия для нормальной жизнедеятельности человека и служат одной из

важнейших предпосылок развития экономического потенциала и формирования имиджа

городских территорий. Именно поэтому управленческая деятельность городских властей

муниципального образования ориентируется на решение проблем жилищно-

коммунального комплекса.

Жилищное хозяйство – это одна из ведущих отраслей в сфере городского,

хозяйства. Жилищно-коммунальные услуги (далее - ЖКУ) - это комплекс работ по

содержанию и ремонту жилищного фонда, а также по доведению основных видов

коммунального обслуживания до непосредственных потребителей. Однако в большинстве

городов страны, особенно крупных, уровень жилищно-коммунального обслуживания

остается низким и не соответствует предъявляемым требованиям. Возложенные на него

задачи выполняются далеко не в полной мере, что в значительной степени влияет на

качество жизни населения. Именно здесь наиболее ярко проявляются негативные черты

жилищной сферы: абсолютный монополизм со стороны поставщика услуг, чрезмерная

ведомственность, недостаточная квалификация кадров, техническая и технологическая

отсталость и, как результат, неудовлетворительный уровень работы, игнорирование

интересов населения и низкое качество предоставляемых услуг потребителям. Жилищно-

коммунальное хозяйство непосредственно связано с населением и является ведущим в

технологической цепочке обслуживания населения. [5(стр.81)] Для ЖКУ характерны

следующие особенности:

- комплексность, т.е. одновременное предоставление нескольких услуг;

- принадлежность к группе жизнеобеспечивающих как для отдельного

индивидуума, так и для всего населения;

- социальная значимость, т.е. равнодоступность для всего населения в

определенном минимальном наборе;

- низкая взаимозаменяемость одних услуг другими. Согласно экономической

теории, любой товар является общественным благом, если его потребление

удовлетворяет следующим принципам:

- неделимости: если благо доступно кому-нибудь одному, то оно доступно всем

остальным тоже. Или если благо произведено, то оно становится достоянием всех, кто

желает им пользоваться. Данное свойство называют также принципом

неисключаемости блага для потребления;

- несоперничества: потребление блага кем-нибудь одним не уменьшает его

потребление другим.

Это означает практическую невозможность ограничения доступа потребителей к

такому благу. Такое свойство еще называют доступностью блага.

Неисключаемость (неделимость) означает, что невозможно определить, кто должен

платить за товар, если им можно при желании пользоваться всем. Подобные блага должны

поставляться всему сообществу людей, в которых индивиды как бы растворяются,

обезличиваются как потребители, выступая в качестве представителей той или иной

группы. [6(стр.64)]

Различие между частным и общественным товаром заключается в том, что первый

предназначается для индивидуального потребления, а второй - одновременно для всех

членов сообщества (коллектива, группы) и его потребление кем-нибудь одним из них

ничьи интересы не ущемляет. Это различие имеет громадное значение для организации

производства благ в условиях рыночной экономики. Возможность индивидуального

выбора наряду с возможностью сделать его недоступным другим приводит к

соперничеству, точнее, к конкуренции среди потребителей за данный товар. Отсутствие

этих возможностей исключает конкуренцию.

Таким образом, причина неудачи рынка с общественными товарами заключается в

отсутствий возможности для производителя индивидуализировать потребление блага и

соответственно оплату его стоимости. Производитель не имеет реального выбора,

предоставлять ли благо только тем, кто за него платит, или всем желающим. Критерии

рынка оказываются недостаточными, чтобы установить, какое количество товара надо

производить, какова оптимальная его цена. Они не позволяют предотвратить его

потребление индивидом, который нарушает условия сделки или вообще в нее не вступает.

Санкции против неплательщиков в этом случае оборачиваются против добросовестных

пользователей. В итоге поставщик общественного товара не в состоянии обособить свои

взаимоотношения с каждым из потребителей в отдельности. [5(стр.108)] Поэтому частный

сектор производит общественные блага при полной гарантии оплаты их производства со

стороны государства. Именно по этой причине финансированием их производства

вынуждено заниматься государство как социальный институт, который имеет право и

возможность через налоговую систему накапливать необходимую сумму в бюджете, а

затем, использовать ее на финансирование общественных благ.

Однако это не устраняет сложности, связанные с получением достоверной

информации о потреблении (объеме, интенсивности, факторах изменения количества и

т.д.) того или иного вида общественного блага, формированием эффективной системы

удовлетворения потребностей в нем. Неопределенность рынка общественных благ тем

выше, чем выше обезличенный характер их потребления (например, услуги внешнего

городского благоустройства). Поэтому для организации эффективной системы

удовлетворения потребностей в общественных благах большое значение имеет

возможность индивидуализации их потребления. Когда тем или иным способом удается

вводить ограничение на потребление общественного блага, появляется возможность

индивидуализировать его оплату, контролировать рациональное использование,

формировать механизмы, стимулирующие повышение эффективности его производства. В

тех сферах общественных благ, где имеется такая возможность, возникают условия для

появления частных производителей и, следовательно, для использования конкурентных

механизмов. [8 стр. 204] Большинство товаров и услуг, удовлетворяющих коллективные

потребности, вопреки ныне устоявшимся мнениям, не являются чистыми общественными

благами, и это в существенной мере облегчает возможность индивидуализации их

потребления, ярким примером чего могут служить коммунальные услуги. Однако степень

индивидуализации потребления коммунальных услуг зависит от их вида и

предназначения.

Путь к стимулированию исполнителей на эффективную работу в ЖКХ лежит через

механизм ценообразования на коммунальные заказы и форму расчетов за выполненные

работы.

Обеспечение комфортности жилища во многом зависит от состава и качества

исполнения коммунальных услуг. Их состав определяется степенью благоустройства

жилого дома или квартиры и в общем случае представляется следующим набором:

- водоснабжение (холодное и горячее) - совокупность мероприятий по

обеспечению водой потребителей в необходимых количествах и требуемого качества;

- водоотведение (канализация) - сбор и отведение сточных вод с территории

домовладения;

- теплоснабжение (отопление) - искусственный обогрев помещений с целью

возмещения в них тепловых потерь и поддержания на заданном уровне температуры,

определяемой условиями теплового комфорта для находящихся в помещении людей;

- электроснабжение - организованная подача и распределение электроэнергии для

нужд потребителя;

- газоснабжение - организованная подача и распределение газового топлива для

нужд потребителя.

Под качеством коммунальных услуг понимаются режим (регулярность) их

предоставления и соответствие услуг установленным параметрам и свойствам. Их

сущностью является производство и транспортировка до жилища ресурсов, необходимых

для обеспечения жизнедеятельности человека. Кроме того, услуги предполагают сбор и

отведение отходов жизнедеятельности.

К общим особенностями услуг относятся:

- использование в ходе технологического процесса сложной инженерной

инфраструктуры, относящейся к конкретной территории (сетей водопровода,

канализации, теплосетей, устройств по передаче электроэнергии и т.д.);

- неразрывность или строгая последовательность процессов производства, передачи

и потребления материальных носителей услуги;

- невозможность для потребителя услуг отказаться от получения этих видов услуг

на длительный срок;

- невозможность компенсации предоставляемых не в полном объеме услуг в один

период за счет более интенсивного их предоставления в другой период;

- необходимость четкой взаимосвязи на всех стадиях производственного процесса;

- тесная зависимость организации производственного процесса, потребности в

мощностях и конкретных инженерных решений от местных условий. [5 стр. 206]

Указанные особенности требуют специального подхода с учетом специфики местных

условий при формировании нормативно-правовой базы, определяющей гарантируемый

исполнителем уровень качества услуг и действенные механизмы защиты прав

потребителей. Основным документом федерального уровня, определяющим права

потребителей коммунальных услуг, являются Правила предоставления коммунальных

услуг.

Правила разработаны с целью защиты прав потребителей коммунальных услуг на

основе Закона РФ "О защите прав потребителей" и призваны регулировать отношения

между исполнителями и потребителями услуг по теплоснабжению, электроснабжению,

водоснабжению и канализации.

Размер оплаты услуг устанавливается органами местного самоуправления, если

законодательством Российской Федерации не определен иной порядок его установления.

Потребитель должен оплачивать только предоставленные услуги. И случае их

несоответствия установленным параметрам потребитель вправе требовать уменьшения

платы за коммунальные услуги. Перечень отклонений и их величина, а также величина

уменьшения и порядок оформления отклонения должны устанавливаться органами

исполнительной власти, осуществляющими контроль над безопасностью для потребителя

услуг, их территориальными органами совместно с органами местного самоуправления.

[10 стр.55] В составе жилищно-коммунального комплекса жилищное хозяйство занимает

доминирующее положение, так как по существу все остальные составляющие

функционируют и развиваются в соответствии с его потребностями. Представление о

жилищном хозяйстве сложилось у людей уже пи раннем этапе развития человеческого

общества и было связано с удовлетворением их жизненных повседневных потребностей в

жилье. Потребность в жилье как в убежище относится к первичной базисном потребности

наряду с продуктами питания, одеждой и обувью, являющимися необходимыми для

выживания. Состояние жилища оказывает первостепенное влияние на развитие всего

городского хозяйства, транспорта, коммунальных и других предприятий.

В результате экономических преобразований за последние годы изменилась

структура жилищного фонда по формам собственности. Так, доля частного жилищного

фонда превысила 50%, в том числе доля жилья, находящегося в собственности граждан,

возросла с 26 до 50%, муниципального - до 30%. Более трети квартир государственного и

муниципального жилищных фондов приватизировано.

До настоящего времени жилищный фонд России недостаточно обеспечен

элементарными удобствами, не говоря уже о том, что он не сопоставим по количеству

предоставляемых жилищных услуг, существующих в развитых странах. Так, на конец

2012г. ситуация по благоустройству жилищного фонда России выглядела следующим

образом: площади, оборудованные централизованным водоснабжением, составили 73%

всего жилищного фонда, канализацией - 69%, центральное отопление было проведено

лишь в 73% зданий жилищного фонда, горячее водоснабжение - только в 59%, ваннами

было оборудовано 64%, а централизованную подачу газа имело только 70% от всего

жилищного фонда. В целом же по стране наименее благоустроен жилищный фонд в

Северном, Центрально-Черноземном и Восточно-Сибирском экономических районах. [7

стр.61] В настоящее время жилищный фонд городов страны отличается высоким уровнем

износа, неоправданно большим сроком службы, морально устаревшей планировкой,

аварийным состоянием инженерного оборудования. Ежегодно от 7 млн до 9 млн м2 общей

площади жилых становится непригодной для проживания, почти треть жилищного фонда

имеет износ более 60%: это установленный соответствующими органами ООН предел,

после которого жилье считается опасным для жизни. Поэтому развитие жилищного фонда

города и обеспечение его сохранности является приоритетной задачей для

муниципальных органов управления.

В среднем на одного жителя России приходится 17,8 м2 общей площади, в том

числе в городах - 17,5 м2, в сельской местности - 18,4 м2. Однако жилье распределено

крайне неравномерно: примерно третья часть всех семей имеет менее 9 м2 на человека, а

17 млн - менее 5 м2. Для сравнения отметим, что в развитых странах, где жилищная

проблема в основном решена, на одного человека приходится в среднем от 40 до 60 м2,

причем в США - 65 м2, а в Норвегии - более 70.

Число семей, улучшивших свои жилищные условия, постепенно сокращается, но

их доля остается еще высокой. Приобретение жилья за свой счет или с помощью кредитов

является возможным лишь для узкого круга жителей страны, так как жизненный уровень

населения весьма низкий, а надежные механизмы получения жилья на основе

долгосрочных кредитов отсутствуют. В целом более половины населения не

удовлетворены своими жилищными условиями, по не могут решить свои жилищные

проблемы самостоятельно.

Для проведения своевременного и качественного ремонта, обслуживания и

эксплуатации жилищного фонда создаются специальные жилищно-эксплуатационные

службы и ремонтно-строительные организации. Финансирование эксплуатации и ремонта

жилого фонда осуществляется за счет его хозяина (собственника). Если это

муниципальный жилищный фонд, то его эксплуатацией и ремонтом занимаются, как

правило, муниципальные организации: жилищно-эксплуатационные конторы, ремонтно-

эксплуатационные управления, жилищно-эксплуатационные организации (ЖЭК, РЭУ,

ЖЭО) и т.д., созданные для обслуживания и эксплуатации жилых домов. Их услуги

частично оплачивает муниципальный бюджет города. Если это товарищество

собственников жилья (ТСЖ), то оно само выбирает исполнителя работ (подрядчика)

платит ему из собственных средств. Таким образом, техническое содержание и

эксплуатация жилищного фонда является комплексной системой, в которой тесно

взаимосвязаны следующие направления:

- техническое обслуживание и ремонт жилищного фонда;

- благоустройство и содержание жилого фонда;

- определение финансово-экономических условий эксплуатации;

- управление эксплуатацией жилищным фондом.

Жилищно-коммунальный сектор отечественной экономики - возможно, самый

важный и сложный участок реформирования, где особенно остро сталкиваются рыночные

и административные подходы, где трудно найти компромисс между экономической

целесообразностью и социальной необходимостью.

Анализ показывает, что основными проблемами, существующими и отрасли и

мешающими ее дальнейшему развитию, является сохранение в настоящий момент

административных принципов управления и неготовности населения и органов местного

самоуправления эффективно управлять принадлежащей им собственностью как в

жилищной, так и в коммунальной сфере. Накопившиеся проблемы жилищно-

коммунального комплекса могут быть устранены посредством реализации на уровне

Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований,

комплекса мероприятий по развитию ЖКХ РФ на 2006-2008 гг., разделяемых на пять

основных взаимоувязанных задач, решение которых в среднесрочной перспективе

позволит сформировать условия для дальнейшего развития отрасли

Список литературы:

1. Зотов В.Б., Макашева З.М. Муниципальное управление: Учебник для вузов. / В. Б

Зотов.З.М. Макашева. - М.: ЮНИТИ ДАНА, 2002.

2. Шумянкова Н.В. Муниципальное управление: Учеб. пособ. - М.: Экзамен. 2004.

3. Организация производства и управления предприятием: учебник под ред.О.Г.

Туровца. М.: ИНФРА-М, 2006.

4. Чернышев Л.Н. Ценовая и тарифная политика в жилищно-коммунальном

хозяйстве. М.: Книжный мир, 2008.

5. Румянцева З.П. Общее управление организацией. Теория и практика: учебник. М.: ИНФРА-М, 2003.

6. Минц И.Г. Экономически обоснованные тарифы как основа планирования

финансового обеспечения ЖКХ // ЖКХ. 2008. № 4 С.82-92.

7. Чернышев Л.Н. Экономика городского хозяйства. М.: Люберецкий рабочий, 2009.

8. Захарова Е.Ю. Бытовые услуги: реформы и реалии. Новосибирск Новосиб. гос.

акад. экономики и управл., 2008.

Failures in the management companies of housing and communal economy leads to serious consequences with both economic and social in nature. Self-regulatory organizations in the housing and utilities sector can solve the basic problem of providing the required quantity and quality of housing services. The work examines the issues of self-regulating organizations in the management of housing and public utilities sector and propose ways to improve the quality of housing services.